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冯雅静:我国县级特殊教育资源中心建设和运作:政策演进、现实困境与对策

【浏览字体: 】      发布时间:2020-09-16      来源:中国特殊教育

  摘要:随着我国特殊教育发展的重点逐步从规模扩大转向质量提升,县级特殊教育资源中心在区域特殊教育发展中的地位和作用得到凸显。多项特殊教育法规和政策均对县级特殊教育资源中心的建设进行了规定和要求。目前县级特殊教育资源中心在具体建设和运作过程中存在随意性较强、专业人才资源紧缺、职能相对单一等问题。未来应尽快出台规范、统一的县级特殊教育资源中心建设指南,建设专职、专业化教师队伍,完善工作制度,整合资源拓展职能,更好地促进区域特殊教育整体发展。
  关键词:特殊教育资源中心;政策;现实困境;对策
  党的十九大提出“办好特殊教育”的要求,标志着我国特殊教育正逐步实现从规模扩大到内涵发展,从强调保障残疾儿童、少年受教育机会到重视提升其受教育质量的转变。在特殊教育质量提升的进程中,作为区域特殊教育支持保障体系重要组成部分的县级特殊教育资源中心扮演着至关重要的角色。在当前普通学校随班就读和送教上门工作均缺乏有质量的专业支持的情况下,县级特殊教育资源中心需充分发挥自身的专业优势,通过巡回指导、开展教师培训、制定相关制度和程序、提供专业工具和教学材料,以及直接参与评估和干预等方式为当地随班就读及送教上门工作的开展提供支持和指导,提升区域特殊教育的整体质量。基于区域特殊教育发展的现实需求,同时在相关政策的要求下,全国各地逐步依托特殊教育学校成立了县级特殊教育资源中心[1-3],它们在区域随班就读、送教上门等工作中发挥了不可替代的作用。但整体来看,由于缺乏统一的建设规范、特殊教育区域发展不均衡等原因,我国县级特殊教育资源中心在建设和运作的过程中面临着急需破解的现实困境。本文将在梳理现有特殊教育资源中心建设相关政策的基础上,分析其建设和运作过程中面临的现实困境,并提出相应的对策。
  1 县级特殊教育资源中心建设的政策演进
  由于县级特殊教育资源中心的规定与随班就读、巡回指导等发展密切相关, 因此,研究者在“教育部官网-公开-重要文件”板块中以“随班就读”“巡回指导”“资源中心”等为关键词,对相关政策文件进行检索和筛选,最终得到相关政策文件29项, 其中与资源中心或巡回指导直接相关的有6项,发布时间在 2001年至2020年之间。
  特殊教育资源中心最初的定位是为区域内开展随班就读的普通学校提供专业指导(巡回指导),因此,要了解它的出现,首先要了解我国随班就读相关政策的发展。1986年 9月 在总结我国农村自发探索随班就读实践的基础上,国务院转发的《关于实施义务教育法若干问题的意见》最早提出了特殊教育的三种办学形式,即“除特设特殊教育学校外, 还可在普通小学或初中附设特殊教学班。 应该把那些虽有残疾, 但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学上学”[4] 。 这是我国相关政策第一次提及将残疾儿童安置在普通学校。1987 年12月,原国家教委在《关于印发〈全日制弱智学校(班)教学计划〉(征求意见稿)的通知》中提出: “在普及初等教育的过程中,大多数轻度弱智儿童已经进入当地普通小学随班就读。 这种形式有利于弱智儿童与正常儿童的交往,是在那些尚未建立弱智学校(班)的地区特别是农村地区解决轻度弱智儿童入学问题的可行办法” [5] 这是首次在国家文件中出现“随班就读”一词。 但是,县级特殊教育资源中心建设的要求并没有随着“随班就读”一词的正式提出而得到政策制定者的及时关注, 当时相关政策关注的重心集中在对广大适龄残疾儿童进行妥善安置以及保障其平等受教育机会的内容上, 并未提及安置后的专业指导和教育质量保障。
  随着随班就读残疾学生数量的增加,残疾学生给普通学校带来的挑战日益增大。1994 年8 月23日,我国颁布了最初的《残疾人教育条例》,其中要求“县级人民政府教育行政部门应当加强对本行政区域内的残疾儿童、少年随班就读教学工作的指导” [6] 。这一规定虽然没有直接提出特殊教育资源中心的建设问题,但传达了具有重要意义的信息:残疾儿童、少年随班就读的教学工作需要教育行政部门进行指导。但是,该文件未明确提出具体由何种机构、通过何种方式进行指导。2001 年 11 月国务院办公厅转发了《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》,该文件规定:“要加强对普通学校特殊教育班和随班就读教学工作的指导、监控, ……特殊教育学校要定期派出教师对普通学校特殊教育班和残疾学生随班就读的教学工作进行巡回指导” [7]。这是正式文件第一次提出“巡回指导”的服务方式, 并确定以特殊教育学校为提供指导服务的主体。 此后, 在 2003 年 2 月 19 日颁布的《关于开展建立随班就读工作支持保障体系实验县(区)工作的通知》[8] 、2009 年 5 月 7 日国务院办公厅转发的《关于进一步加快特殊教育事业的发展意见》[9]中,均明确指出了县级特殊教育学校在随班就读工作中的重要作用,要求特殊教育学校配合教研室承担起对全县各随班就读点巡回指导、检查、培训、咨询等任务,并建立特殊教育学校定期委派教师到普通学校巡回指导随班就读工作的制度,确保随班就读的质量。
  虽然对于随班就读进行巡回指导的要求在 21 世纪初已基本确立,但建立特殊教育资源中心的要求在2017 年修订的《残疾人教育条例》(以下简称《条例》)中才得以正式提出[10] :“县级以上地方人民政府教育行政部门应当统筹安排支持特殊教育学校建立特殊教育资源中心,在一定区域内提供特殊教育指导和支持服务。特殊教育资源中心可以受教育行政部门的委托承担以下工作:(一)指导、评价区域内的随班就读工作;(二)为区域内承担随班就读教育教学任务的教师提供培训;(三)派出教师和相关专业服务人员支持随班就读, 为接受送教上门和远程教育的残疾儿童、少年提供辅导和支持;(四) 为残疾学生父母或者其他监护人提供咨询;(五) 其他特殊教育相关工作。”作为专门法规,《条例》在我国特殊教育相关政策中具有最高的强制力,它明确提出了建立特殊教育资源中心的要求,并规定了特殊教育资源中心的具体职责。相较于之前的相关政策, 该文件的可操作性和强制性有了较大程度的提升。在随后教育部等七部门联合印发的《第二期特殊教育提升计划(2017—2020 年)》中,支持特殊教育学校建立特殊教育资源中心的要求得到了再次重申[11] 。此外,教育部最新印发的《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》要求“各地要加快建设并实现省、市、县特殊教育资源中心全覆盖”,并突出强调了其在区域随班就读发展中的重要作用[12]。
  整体来看, 从 20 世纪 80 年代我国相关政策首次提出随班就读,到 21 世纪初提出由特殊教育学校对区域内随班就读工作进行专业指导,再到《条例》正式提出在特殊教育学校基础上成立特殊教育资源中心,以及到《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》要求全面实现县级特殊教育资源中心全覆盖,可以看出相关政策对特殊教育资源中心及其指导工作的规定逐渐明确、清晰,且要求和强制性越来越高。 相关政策的核心内容有以下几点: 第一,县级特殊教育资源中心需在当地特殊教育学校基础上建立,但其性质、定位、职能等均有别于特殊教育学校;第二,县级特殊教育资源中心的建立需要教育行政部门统筹和整合相关资源, 而非仅依靠特殊教育学校的专业力量;第三, 县级特殊教育资源中心的主要职责是服务当地随班就读学校,但对随班就读学校进行指导和评价并不是它的唯一职责,作为区域特殊教育专业资源的集中地, 还应承担随班就读教师培训、对送教上门进行指导、接受残疾学生家长的咨询、对特殊教育进行宣传和舆论引导等,应当是综合性的特殊教育专业服务和指导机构.
  2 县级特殊教育资源中心建设和运作的现实困境
  2.1缺乏规范指导,建设和运作随意性较强
  虽然建设特殊教育资源中心要求及其职责已经在《条例》中得以明确,但是国家目前并没有出台配套政策对其建设和运作进行进一步规定,包括特殊教育资源中心的性质、软硬件(场地、办公设施、康复设备等)配置要求、工作人员岗位及编制安排、经费来源和保障机制、服务和指导模式,以及评价标准等。此外,我国特殊教育发展水平不均衡,中西部地区大量特殊教育学校是近年的新建校,各地特殊教育学校的软硬件条件基础差距较大,这些导致全国不同地区在资源中心的建设上表现出较大的随意性。一项调查研究发现,仅成都市县级特殊教育资源中心的场地面积就从 200平方米到 1000 平方米不等,相差 5 倍,其服务能力和水平均参差不齐[13]。特殊教育资源中心在设施设备的配备上也存在较大的差异性,未能根据区域内随班就读学生的实际需要进行配备, 部分区县也由于场地或资金限制而缺乏必要的评估工具、教(学)具、康复训练设施设备等, 制约了资源中心专业服务的提供和工作的开展[14]。 虽然大多数资源中心依托特殊教育学校而建,但学校原有的康复训练设备仅对特殊教育学校学生开放, 并未充分、有效地为随班就读和送教上门学生提供干预和训练[15]。
  2.2专业人才资源匮乏,工作开展受限
  专业人才资源是县级特殊教育资源中心建设和运转过程中最为重要、关键的核心要素,同时又是当前实践中最为薄弱的环节。相关政策要求县级特殊教育资源中心需依托当地特殊教育学校建立,但没有对人员配置及教师编制这一核心问题作出进一步规定,这直接导致了我国目前大多数县级特殊教育资源中心与特殊教育学校广泛存在“一班人马,两块牌子”的现象[16]。除北京市海淀区[16]、上海市长宁区[18]等经济发达地区的部分区县成立了具有独立法人资质并配有专职专业人员的特殊教育资源中心外,大量特殊教育资源中心由特殊教育学校教师兼职承担相关工作[19] ,专职巡回指导教师严重缺乏,这直接导致特殊教育资源中心的专业队伍在数量和质量上均存在明显不足。
  在数量上, 虽然近年来我国特殊教育专任教师队伍规模不断扩大[20], 但在新建特殊教育学校和在校残疾学生数量同样迅速增加的情况下, 特殊教育教师数量仍然存在较大的缺口[21-22],尤其是中西部地区近年来新建和改扩建的特殊教育学校的教师数量不足的形势更加严峻。从近十年全国特殊教育学校专任教师的生师比来看,2010年约为4.2:1[23] ,2015年约为4.0:1[24],2019 年约为4.9:1[25], 生师比不但没有随着特殊教育专任教师数量的增加而降低,反而有所升高,也从侧面反映出特殊教育学校教师本身工作量在增加。在特殊教育学校教学和管理工作趋于饱和甚至已经超额的情况下,资源中心任务的加入会使其工作量大幅提升。 因此,在我国当前的现实情况下,特殊教育学校难以为资源中心相关工作提供足够数量的专业师资。
  事实上,对于特殊教育教师来说,兼职作为特殊教育资源中心的巡回指导教师,面临的不仅是工作量大幅增加的压力,更是专业素养的挑战。随着我国随班就读的推进,越来越多轻、中度残疾儿童进入普通学校学习,特殊教育学校招收 的学生残疾程度越来越重[26],因此特殊教育学校教师专业化发展的重心逐渐向中重度残疾学生的教育和康复需求转变。而对随班就读进行巡回指导需要立足于普通教育环境,针对的对象大多为普通学校的轻度残疾学生及普通教师,需要掌握大量关于普通学校课程、教材、教育教学策略及管理体系方面的知识和技能。由于我国当前特殊教育专业培养方案中普遍缺乏普通教育知识和技能的培养[27], 加上特殊教育学校课程体系、 教材等与普通学校差异较大, 使得特殊教育教师在指导普通学校开展随班就读工作的过程中难以胜任巡回指导工作。
  此外, 除了教师自身的因素之外, 在特殊教育资源中心教师队伍建设方面, 由于巡回指导的激励制度、评估考核制度、经费保障制度等仍不完善,参与巡回指导工作的教师在工作量核算、绩效工资分配等实际权益上难以得到充分、合理的保障,导致其从事相关工作的积极性不高。一项针对20名巡回指导教师开展的质性研究表明 包括人事调整和上级领导安排在内的外部压力是特殊教育学校教师参与巡回指导工作的主要原因, 教师开展工作的内在动机明显不足[28]。
  2.3职能相对单一,未进行有效拓展
  如前所述, 《条例》对于特殊教育资源中心的职能作出了较为明确的规定, 它应当成为县级特殊教育发展的综合性专业服务机构,即除对县级随班就读工作进行巡回指导外,还需承担送教上门、远程教育的指导和残疾学生及其家长的咨询等工作 同时在诊断评估、
  培训交流和教育科研等方面均发挥一定的作用。但从当前特殊教育资源中心工作开展的实践情况来看,它的职责仍相对单一,主要围绕县级随班就读发展开展具体工作,包括对随班就读学生进行档案管理[29]、指导普通学校建设资源教 室、组织随班就读教师培训[30]、指导普通学校教师制定个别化教育计划[31]、为随班就读学生进行筛查和评估[32]、为随班就读学生提供康复训练和个别指导[33], 等等。已有的关于特殊教育资源中心的实践研究也鲜有提及为残疾学生家长提供咨询服务、开展随班就读教育教学研究、指导普通学校教师开展重度残疾学生送教上门等其他特殊教育相关业务[34-35],说明当前我国县级特殊教育资源中心的职能还相对单一,未能根据当地特殊教育发展的需求进行拓展和延伸,这与相关政策的要求存在一定差距,在推动区县特殊教育整体发展方面力量不足。
  3 县级特殊教育资源中心建设和运作的有效对策
  3.1 尽快出台规范、统一的资源中心建设指南
  我国已于2016年初出台《普通学校特殊教育资源教室建设指南》[36], 该文件从总体要求、功能作用、基本布局、场地及环境、区域设置、设备配备、教师配备及管理规范等方面对普通学校资源教室的建设工作进行了全面而详尽的规定,有效解决了我国资源教室数量严重不足、设备配备较差、资源教师缺乏和资源教室作用发挥不足等突出问题。同样地,在县级特殊教育资源中心建设方面,当前问题和困境的产生,很大程度上源于统一建设规范和要求的缺失,大量关键问题未得到清晰的规定。虽然相关政策均要求在特殊教育学校的基础上成立特殊教育资源中心,但并未进一步对资源中心建设和发展的一系列关键问题进行深入考虑,比如:现阶段我国是否所有的特殊教育学校都具备成立特殊教育资源中心的“基础”和条件,资源中心职能的并入会对特殊教育学校常规教学和管理工作的开展产生何种影响,教育行政部门应当如何“统筹”相关资源、对特殊教育学校予以何种支持,等等。上述问题均需要系统研究和探讨,并在此基础上出台规范、统一、操作化的建设指南,加强顶层设计,对特殊教育资源中心的性质和定位、岗位设置、教师编制和待遇、设施设备配备标准、巡回指导及送教上门工作机制等问题进行规定,从政策层面解决当前特殊教育资源中心建设和运作随意性较强的问题。
  3.2 建设专职、专业化教师队伍
  如上所述,专业人才的匮乏是当前我国县级特殊教育资源中心建设和可持续发展的重要限制性因素之一。特殊教育资源中心的工作虽然与特殊教育密切相关, 但按照《条例》的要求,资源中心需承担对普通学校随班就读进行巡回指导以及对区域内接受送教上门服务的学生提供辅导和支持的职责。但实际上,这些与特殊教育学校本身的教学和管理工作有着较大的区别,对教师专业素养的要求也存在较大差异。在当前大多数特殊教育教师兼职担任,甚至轮流担任资源中心教师的情况下,各项工作的开展从量和质上均难以得到保障。因此,要保障特殊教育资源中心工作的健康、有序运转,亟需建立一支专职、专业化的教师队伍,真正从资源中心的职能、工作场所、工作内容和对象出发建构培养和培训内容。首先, 为了满足巡回指导工作的实际需要,针对特殊教育教师的培养和培训内容中, 除各类残疾儿童身心特征、教育和干预策略等基本内容之外,还应注重语文、数学等重点学科素养的培养, 以及普通教育内容的普及和介绍, 即培养“特殊教育与普通教 育 知 识 和 技 能 兼 具” 的 复 合 型 教师[37],引导其将随班就读工作放在整个融合教育的大背景中思考和认知,促使其理解融合教育支持保障体系的组成部分、运作模式及自身的角色;其次,重点培养教师发现问题、研究问题进而解决问题的能力和应变能力,以及与普通教师、资源教师、特殊学生及普通学生家长、其他专业人员等不同群体沟通合作的能力;最后,为资源中心配备专职教师并落实其编制、待遇,即使暂时无法突破编制问题,也应保证教师队伍的稳定性, 固定资源中心教师人选,同时尝试建立资源中心教师的选拔和任用制度,研究制定巡回指导教师专业标准,通过完善任职资格制度把好教师“入门关”。
  3.3 完善资源中心工作制度建设
  特殊教育资源中心工作制度的建设和完善是其规范、可持续运转的重要保障。 当前资源中心暴露出的教师工作积极性不高、巡回指导工作零散不系统、职能不健全等问题,一定程度上与中心具体工作制度的不完善相关。因此,通过建章立制的方式对资源中心开展的各项工作进行规范是当前我国县级资源中心建设首先需要解决的问题。结合工作的实际需要,相关制度具体应规定:中心的组织架构和各部门职能,各项工作开展的形式、规范和流程,中心日常运转的经费来源和拨付方式,参与各项工作的教师及相关人员的岗位职责、权利、评估考核、工作量核算、奖惩机制,等等。美国纽约州教育局于 2015 年出台了《学前特殊教育巡回指导服务政策指南》(Special Education Itinerant Services (SEIS)-Policy Guidance. Special Education Itinerant Services for Preschool Children with Disabilities)[38],对学前特殊儿童巡回指导的依据、地点、形式、频率、强度、质量要求,以及巡回指导教师的资质、监督考核和指导费用拨付等进行了详细的规定,为巡回指导工作的开展奠定了坚实基础。
  3.4 整合资源拓展职能, 促进区域特殊教育事业整体发展
  《条例》对于特殊教育资源中心的定位已超越为区域随班就读提供支持和指导的“巡回指导中心”,它提出资源中心是服务区域特殊教育事业整体发展的综合性专业机构,承担支持和指导送教上门、为残疾学生家长提供咨询等多项特殊教育相关事务。事实上,特殊教育事业发展本身的综合性和复杂性决定了特殊教育资源中心工作的开展绝非是教育行政部门的职责,它需要县级人民政府统筹医疗、卫生、残联、人社、妇联等部门和社会团体的资源,同时建立多方共管机制,逐渐使特殊教育资源中心的职能有所拓展和完善。例如,近年来我国接受送教上门服务的残疾学生数量增幅显著[39],在提升适龄残疾儿童入学率的同时也带来了一系列急需解决的组织管理和教育教学问题。对于送教上门工作进行科学规范和专业指导是未来几年县级特殊教育资源中心运转过程中需要重点关注的职能领域。由于送教上门对象往往残疾程度较重、类型复杂,医疗干预和康复训练需求迫切,且居住在较为偏远的山区, 像“谁来送”“怎么送”“送什么”等关键问题的有效解决就需要多部门的合作和资源的统筹协调。总之,为了达到促进区域特殊教育整体发展的目标,县级特殊教育资源中心在充分运用自身专业资源的同时,更应当争取和协调其他相关部门和社会团体的资源,拓展职能,着力破解当地特殊教育发展的重难点问题,真正成为综合性的特殊教育专业服务机构。
 
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  (作者系中国教育科学研究院德育与心理特教研究所助理研究员)