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新时代民办教育改革发展的制度体系与重点策略

【浏览字体: 】      发布时间:2018-11-30      来源:教育研究杂志

   吴霓 王帅

 

  [ ] 党的十八大以来,民办教育的制度不断创新。以新修订的《民办教育促进法》颁布为里程碑,从中央到地方一系列民办教育的法律法规和政策文件相继颁行,构筑了全方位、立体化的民办教育改革发展新制度体系。其政策着力点体现在加强党建、总体设计、分类管理、规范监管、提高质量五个方面,旨在深化管理体制和办学机制改革,优化民办教育发展的制度环境。新时代民办教育的改革发展,应该全面加强民办学校党的建设,强化党的领导;引导民办教育坚持育人为本、公益为先;强化地方政府责任,稳妥推进分类管理;健全综合监管机制,促进民办教育规范发展;坚持特色优质发展,不断提高办学质量。

  [关键词] 新时代;民办教育;改革发展;制度体系

  [作者简介] 吴霓,中国教育科学研究院教育发展与改革研究所所长、研究员、博士生导师;王帅,中国教育科学研究院教育发展与改革研究所博士后 (北京 100088)

 

  改革开放以来,特别是2002 年《民办教育促进法》颁布以来,我国民办教育发展迅速,有效增加了教育服务供给,满足了人民群众的多样化教育需求,为创新和完善教育体制机制、推动教育现代化以及促进经济社会发展作出了积极贡献。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,着眼统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,对教育工作作出了一系列重大决策部署,民办教育作为其中的重要方面,其改革发展进入了“快车道”。进入新时代,我国民办教育的发展又站到了一个新的高度、新的起点。

  一、新时代民办教育改革发展的制度体系

  党的十八大以来,中央多次明确“鼓励社会力量兴办教育”,国务院及有关部门、地方省份相继颁布了一系列相关的法律法规和政策文件,构筑了从中央到地方的民办教育新制度体系,加快推进民办教育的改革发展。

  (一)国家层面的民办教育法律与政策

  近年来民办教育的改革发展,首先体现在从国家层面实现了促进民办教育发展的法律突破,并以此为基础进行了民办教育的政策制度创新和顶层设计,开启了民办教育新法新政的新时代。这些制度设计又可分为专门性的民办教育法律与政策,以及体现民办教育新法新政的其他政策文件。

  1.专门性的民办教育法律与政策

  2016117日,第十二届全国人大常委会第24次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,明确了对民办教育实行营利性和非营利性分类管理的原则,为深化民办教育改革发展确定了依据和方向,至此,民办教育立法有了重大的突破。

  随后,为贯彻落实新修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民办教育促进法》”),国务院、教育部等部门颁发了若干项配套政策文件。20161229日,国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》,全面部署了民办教育改革发展的各项政策措施,对民办教育进行了形势新判断、发展新定位、制度新安排,推动民办教育在新的历史起点上健康长足发展。20161229日,中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》,指出了加强民办学校党建工作的重要性、紧迫性,强调在民办学校中加强党的建设,通过加强党的建设保障民办学校健康发展。20161230日,教育部等五部委联合印发《民办学校分类登记实施细则》,规定了民办学校设立审批、分类登记、变更注销登记等方面的内容,为稳妥推进民办学校分类管理改革提供了操作指引。同日,教育部等三部委联合印发《营利性民办学校监督管理实施细则》,对营利性民办学校的设立、教育教学、财务资产、信息公开、监督与处罚等内容做出制度安排,着力建立完善营利性民办学校的监督管理机制。

  201777日,教育部等十四部门印发了《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》,对促进民办教育健康发展事宜进行了工作分工和任务分配,要求各部门协同配合,确保民办教育的改革发展任务目标如期实现。2017831日,工商总局、教育部发布了《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》,对做好营利性民办学校名称登记管理工作提出了若干项具体性、细节性的要求。201827日,财政部、税务总局颁发了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》,为非营利性民办学校享受免税待遇提供了较为细致的界定依据。2018 6 5 日,教育部等13 部门印发了《民办教育工作部际联席会议2018 年工作要点》,从完善配套措施、推动质量提升、加快构建监管和服务体系三个方面,提出了推动分类管理改革平稳有序进行的11项工作要点,并明确了各工作要点推进落实的责任部门。

  2.体现民办教育新法新政的其他政策文件

  2017324日,教育部等四部委印发了《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》,要求“要落实土地、税收、信贷等方面优惠政策和社保政策,支持高中阶段民办学校发展,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育”,以及“完善政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的中等职业教育投入机制”。[2]

  2017413日,教育部等四部委发布了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》,要求“公办民办并举,进一步提高公办幼儿园提供普惠性学前教育服务的能力,积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务”,“通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式,支持普惠性民办幼儿园发展”。[3]

  201710月,党的十九大报告关于“支持和规范社会力量兴办教育”的阐述,在继续大力支持民办教育事业的同时,也提出要规范民办教育的发展。这一支持与规范并重的新要求,在近期颁发的政策文件中也有所体现。2018120日,中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,其中强调从签订合同、支付工资、缴纳社会保险和公积金等方面,保障民办学校教师福利待遇,维护其合法权益,落实民办学校教师在业务培训、职务聘任等方面与公办学校教师享有同等权利。[4]2018213日,教育部办公厅等四部门在发布的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》中,要求对一些文化教育类培训机构开展“应试”导向的培训进行治理,解决人民群众反映强烈的中小学生过重课外负担问题,确保中小学生健康成长全面发展。[5] 这一系列相关的政策新举措、新动向,昭示着我国民办教育将进入高质量、规范化发展的新阶段。

  (二)地方层面的民办教育政策

  2017 年以来,为推进实施民办教育的新法新政,各地方省份先后出台或正在酝酿出台关于贯彻落实新《民办教育促进法》的实施意见,以及规范民办教育某一领域发展的专门性文件。

  2017 9 30 日,辽宁在全国率先发布了民办教育新法新政的地方实施意见。目前,已有辽宁、安徽、甘肃、天津、云南、湖北、上海、浙江、河北、内蒙古、陕西、河南、海南、江苏、青海、广东、宁夏、山东、重庆共19 个省(自治区、直辖市)先后出台了落实民办教育新法新政的实施意见。这显示出越来越多的省份积极地将落实民办教育新规提上政策议程,付诸政策实践。从中央到地方全方位、立体化的民办教育新制度体系日渐完善,民办教育改革发展的制度环境越来越优良。

  各地方省份出台的政策文件,秉持了新《民办教育促进法》的精神要义,与国务院、教育部等中央部门发布的民办教育政策文件具有内在的衔接性和一致性,主要内容涵盖了加强党对民办学校的领导、创新体制机制、完善扶持制度、加快现代学校制度建设、提高教育质量、提高管理服务水平等多个方面,旨在通过全面深化改革构建起科学合理的民办教育体系。

  此外,一些省(市)在出台民办教育新法新政的实施意见之外,还制定了针对民办教育某一领域、更为详细具体的政策文件。如2017724日,河南省教育厅发布了《关于进一步规范民办学校办学行为促进民办教育健康发展的通知》,针对一些民办学校管理松弛、个别民办学校法治观念淡薄等问题,要求强化规范民办学校办学行为。[6]20171229日,上海市人民政府办公厅发布了《关于转发市教委等四部门制订的<上海市民办培训机构设置标准><上海市营利性民办培训机构管理办法><上海市非营利性民办培训机构管理办法>的通知》,被称作规范民办培训机构的“一标准、两办法”,对于民办培训机构设置标准、以及营利性和非营利性两类培训机构的管理办法进行了较为详细的规定。[7]

  从中央到地方逐步构筑形成的民办教育改革发展新制度体系,是贯彻落实党的十九大精神和国家教育改革战略部署的重要行动,是一项具有全局性、系统性的重大制度安排,有着缜密、自洽的逻辑架构和鲜明的制度特色。这具体体现在三个方面:

  一是遵循了重大改革必须有法律依据的原则。根据中央决策,先修订《教育法》,再修订《民办教育促进法》,明确了允许兴办营利性民办学校、实行分类管理的改革方向。

  二是形成了统筹谋划、系统推进的改革路径和实施策略。通过修订相关法律,党中央、国务院和教育部等部门颁发相关文件,以及地方省份制定实施意见的方式,使得有关法律、党中央和国务院文件、部门配套政策和地方贯彻执行政策上下一体、相互衔接,构建了趋于完备和成熟的民办教育分类管理改革制度和实施体系,从而有利于推动中央关于民办教育的重大战略部署平稳有序落地。

  三是注重了原则性与灵活性的统一。在确立分类管理改革原则与制度框架的前提下,有关法律为国务院、教育部等部门文件的制定,以及中央政府为地方政府贯彻执行文件的出台,都留下了必要合理、利于创新的制度空间,从而在坚持原则性的同时注重灵活性、可操作性,便于从实际出发检验、调适分类管理制度,平稳推进民办教育的改革发展。

  二、新时代民办教育改革发展的重点策略

  新《民办教育促进法》及一系列配套政策,构筑了从中央到地方的民办教育新制度体系,开启了民办教育改革发展的新时代、新征程。但是,民办教育新制度体系的有效实施还面临着一些问题与挑战,民办教育事业的发展和繁荣也绝非朝夕之功,需要决策者、举办者、参与者和研究者共同注力。推进新时代民办教育的改革发展,应重点从以下五个方面着手:

  (一)全面加强民办学校党的建设,强化党的领导

  要进一步切实加强民办学校党的建设,落实民办学校党建工作责任制,完善民办学校党组织设置,多途径选派党政干部在民办学校中担任职务。强化党的领导,健全党组织参与民办学校决策制度,重大事项要征得党组织同意,发挥民办学校党组织的政治核心作用,维护民办学校和谐稳定,牢牢把握社会主义办学方向。教育等相关行政职能部门应加大对民办学校办学的政策引导与业务指导,准确传达党中央加强民办学校党建工作的精神和要求,敦促民办学校将党建工作、思想政治教育工作纳入学校事业发展和人才队伍培养规划。要强化党对民办学校的坚强领导,通过发挥民办学校党组织的应有职能,深入推进习近平新时代中国特色社会主义思想进教材、进课堂、进头脑,把社会主义核心价值观融入教育教学全过程、教书育人各环节,不断增强广大师生中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。与时俱进,创新网络思想政治教育方式,提高思想政治教育的针对性、实效性,增强民办学校思想政治教育工作的吸引力、感染力。

  (二)引导民办教育坚持育人为本,公益为先

  新时代民办教育的改革发展,应认真贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的教育方针,坚持社会主义办学方向,坚持立德树人,培育和践行社会主义核心价值观。从国家发展战略高度出发,不断完善从中央到地方的民办教育新制度体系,全面落实法律法规和各项政策措施,坚持育人为本、德育为先,分类管理、公益导向,优化环境、综合施策,依法管理、规范办学,鼓励创新、上下联动的基本原则,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。积极引导民办学校服务社会需求,始终把社会效益放在首位,更新办学理念,深化教育教学改革,加强内涵建设,创新办学模式。

  (三)强化地方政府责任,稳妥推进分类管理

  从中央到地方全面推进民办教育的分类管理改革,是一项复杂的系统工程,需要各级政府、相关责任部门的密切配合。在民办教育新法新政的落实过程中,地方政府的责任尤其重大,需要各级地方政府提高管理服务水平,稳妥推进。

  地方政府应从解决实际问题出发,按照国家新法新政的总体部署,瞄准分类管理改革的核心靶向,明确任务分工方案、部门责任、路线图和时间表,系统地梳理本级政府层面应该出台的配套政策,为民办教育营造分类管理、分类支持的政策环境。如省级政府层面可以采取“1+X”的形式,坚持“先总后分”和“成熟一个、出台一个”的原则,最大限度地降低分类改革推行所需的制度成本。在各项举措的推进过程中,应坚持因地制宜,回应广大民办教育举办者、参与者的关切,把握好改革的力度、速度和民办教育实际可承受的限度,处理好改革、发展和稳定的关系,既坚持积极鼓励扶持,又注重加强监督管理,做到较好的风险防范。还应不断完善配套措施,推动下级政府结合实际精准施策,充分考虑民办教育发展的特点和现实情况,引导民办学校进行合理的分类登记,妥善处理现有民办学校的过渡问题,保障民办学校受教育者、教职工和举办者的合法权益,确保分类管理改革平稳有序推进。此外,教育部等有关部门应密切关注地方政府推进民办教育分类管理的政策举措,及时研究解决改革过程中出现的新情况、新问题,注意总结推广改革中的成功经验和典型做法,加强对分类管理改革的引导与指导,确保各项改革措施能够落到实处、取得实效。

  (四)健全综合监管机制,促进民办教育规范发展

  健全综合监管机制,一是要强化监管主体建设,构建协同监管体制。加强教育执法队伍建设,建立由审批机关牵头的联合执法机制,加大对违法违规办学行为的查处力度。教育、人力资源社会保障部门加强行业管理,会同工商、民政、公安等有关部门,形成各环节分工牵头负责、共同协作履职的机制。二是健全监管方式,优化治理模式。充分发挥教育督导、信用分级等监管措施的效能,借助大数据采集和开放,提高大数据分析应用能力,建立基于大数据的纵向协调、横向配合、快速反应的指挥体系,推进智能监管。建立健全信息披露机制,公开民办学校证照基本信息、年度审查评估及日常监督检查结果、督导情况、行政处罚等信息,为社会公众对民办学校的监督创造有利条件,由过去政府单一监管模式转变为政府、社会和学校共同参与的治理机制。三是完善民办学校内部治理机制,并强化民办教育行业自律。敦促民办学校完善法人治理结构,制定科学合理的学校章程,探索建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,促进学校治理体系和治理能力的现代化。还要强化民办教育行业自律约束与诚信建设,充分发挥行业组织在交流合作、协同创新、风险防范、履行社会责任等方面的引导作用、桥梁纽带作用。

  (五)坚持特色优质发展,不断提高办学质量

  新时代民办教育的改革发展,应把培育优质民办教育资源放在重要位置,整体提升教育教学质量。政府应加强引导,鼓励支持高水平有特色民办学校培育优质学科、专业、课程、师资、管理,着力打造一批具有国际影响力和竞争力的民办教育品牌,着力培养一批有理想、有境界、有情怀、有担当的民办教育家。支持普惠性民办幼儿园和民办中小学校的特色优质发展,满足多样化社会需求。引导民办职业院校明确技术技能人才培养定位,服务区域经济和产业发展,深化产教融合、校企合作。支持具有一定品牌影响力的民办学校通过兼并重组、协议合作、委托代管等方式,扩大民办优质教育资源覆盖面。民办学校应立足自身办学资源,潜心挖掘办学特色,实施内涵发展、特色发展和错位发展战略,加强品牌专业建设,在培育特色学科、特色人才方面多下功夫。此外,还应加大对民办教育的正面宣传引导,引发更多的社会关注,营造全社会关心民办教育改革发展的良好氛围,努力打造优质、美好、繁荣的民办教育,满足人民日益增长的对美好教育的需要。

  参考文献

  [1] 教育部等四部门.关于印发《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/06/content_5183767.htm.2017-04-06.

  [2] 教育部等四部门.关于实施第三期学前教育行动计划的意见[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/srcsite/A06/s3327/201705/t20170502_303514.html.2017-04-17.

  [3] 中共中央 国务院.关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/31/content_5262659.htm. 2018-01-31.

  [4] 教育部办公厅等四部门.关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201802/t20180226_327752.html.2018-02-22

  [5] 河南省教育厅.关于进一步规范民办学校办学行为促进民办教育健康发展的通知[EB/OL]. http://www.haedu.gov.cn/2017/07/26/1501038309936.html.2017-07-26.

  [6] 上海市人民政府办公厅.关于转发市教委等四部门制订的《上海市民办培训机构设置标准》《上海市营利性民办培训机构管理办法》《上海市非营利性民办培训机构管理办法》的通知[EB/OL]. http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw54573.html. 2017-12-29.

 

  The System and Key Strategies for the Reform and Development of Private Education in the New Era

  Wu Ni & Wang Shuai

  Abstract: Since the 18th National Congress of Communist Party of China, the system innovation of private education has constantly achieved new breakthroughs. Taking the new " Private Education Promotion Law" as a milestone, a series of laws and policy documents on private education from the central government to the local governments have been enacted in succession, which establish a new system of private education from the central government to local governments. The new system focuses on five aspects: strengthening party building, overall design, classification management, standardizing supervision, and improving quality. It aims to deepen the reform of the management system and the school-running mechanism, and optimize the institutional environment for the development of private education. In the reform and development of private education in the new era, we must comprehensively strengthen leadership of the party in private schools; guide private education to adhere to the principle of educating people and the public Interest; strengthen local governments responsibility, steadily promote classified management; improve the comprehensive supervision mechanism and guide normative development of private education; insist on the development of characteristics and quality, and guide private schools to improve the education quality.

  Key words: the new eraprivate educationreform and developmentsystem

  Authors: Wu NiDirectorresearcher and doctoral supervisor of Education Development and Reform InstituteNational Institute of Educational Sciences; Wang Shuaipostdoctoral candidate of Education Development and Reform InstituteNational Institute of Educational Sciences (Beijing 100088)

  

 

  


 

  

[1]本文系中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金项目“中国民办教育发展报告2016”(项目编号:GYH2016001)的研究成果。