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改革开放40年教育体制机制改革的历史与逻辑分析


作者:范国睿 孙闻泽   2018年09月25日


                 改革开放40年教育体制机制改革的历史与逻辑分析*    (2018年第7期)

                                     范国睿 孙闻泽

  [摘 要] 改革开放40年来的教育体制机制改革,经历了教育制度的恢复与重建、教育体制改革的展开、教育体制改革的探索、教育体制改革的持续及教育体制机制改革的深化等五个发展阶段。在此过程中,教育体制改革表现为不同层级的政府及其部门之间,政府与学校、社会组织、市场间以及学校领导、教师与家长间不同教育利益主体教育权力与利益的合理配置与博弈,是一个从重建教育秩序进而力图突破规制、以法治赋权、推进协商共治的过程,一个寻求不同教育利益主体间适度张力与激发其活力的过程,一个从规制走向赋能的过程。这种张力的调适与活力的激发,须建立和完善教育法治保障机制。

  [关键词] 改革开放40年;教育体制机制改革;教育治理

  [作者简介] 范国睿,华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员,教育治理研究院院长,教育学部教授、博士生导师;孙闻泽,华东师范大学教育学系博士生 (上海 200062)

  经过40年的改革开放和现代化发展,中国特色社会主义进入了新时代。如果说,1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》标志着中国教育改革开放的开始,2017年的《关于深化教育体制机制改革的意见》则标志着中国教育改革进入全面推进教育治理体系与治理能力现代化、建设具有中国特色社会主义教育制度体系的新阶段。当我们站在新时代中国特色社会主义教育制度体系建设的高度,把中国教育改革与发展放在40年社会政治经济变革的宏观背景下考察,全面检视中国教育体制机制改革与创新历程可以发现,贯穿40年教育事业发展的主线是改革开放,教育改革的根本目的是突破教育体制机制障碍,促进教育事业健康持续发展;其关键在于恰当处理不同教育体制要素间关系,探寻彼此间的合适张力,以适度的张力激发教育要素与教育系统的活力。

  一、改革开放40年教育体制机制改革的历史脉络

  (一)教育制度的恢复与重建:拨乱反正(1978—1984年)

  改革开放之初,教育领域面临的迫切任务是拨乱反正,恢复与重建被“文革”破坏殆尽的教育制度,发展教育事业。通过否定1971年《全国教育工作会议纪要》的“两个估计”,打破困扰广大教师、知识分子的精神枷锁,为教育、科技界的拨乱反正扫清障碍。通过借鉴20世纪60年代的教育经验,修订和颁发大中小学暂行工作条例,恢复和重建教育秩序。1978年12月,党的十一届三中全会将全党工作重点转移到经济建设上来,为教育改革与发展提供了重要的政策支持、营造了良好的社会环境。通过倡导“尊重知识,尊重人才”[1],激发全社会尊师重教的风尚。通过提出教育要“三个面向”[2]和培育“四有新人”[3],为教育改革与发展指明方向。高等学校统一招生考试制度的恢复,成为恢复与重建教育制度、使中国教育走向新秩序、走向现代化的新开端。在国家建设急需专门人才但教育资源不足的情况下,中央提出,“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高,要办重点小学、重点中学、重点大学”[4]。恢复重点学校制度,为满足国家和社会对高素质人才的需求,发挥了历史性的重要作用。

  (二)教育体制改革的展开:简政放权(1985—1991年)

  20世纪80年代初,中央连续发布《中共中央关于经济体制改革的决定》、《中共中央关于科学技术改革的决定》和《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)三个重要文件,构成这一时期以体制改革为特征的社会改革与发展的总框架,从而大大推动了中国社会的现代化进程。《决定》要求,在教育领域“通过改革来更好地调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”,促进教育事业发展。在教育改革的价值伦理上,《决定》提出了“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育”的论断,回应了十一届三中全会以来“以经济建设为中心”的发展战略。教育体制改革的核心被定义成简政放权、扩大学校的办学自主权。在中央和地方的教育管理权责关系上,“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”。在基础教育领域,“把发展基础教育的责任交给地方”,“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。为促进义务教育发展,《决定》首次提出教育投入体制的“两个增长”原则,即“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。在学校领导制度上,《决定》规定“学校逐步实行校长负责制”,进而明确了学校党支部、校长、校务委员会、教职工代表大会之间的权责关系,建立了现代学校制度的基本架构。

  (三)教育体制改革的探索:市场机制的引入(1992—2002年)

  1992年,党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制” 的改革目标,中国社会由此走上了建立具有中国特色社会主义市场经济的新发展道路。这一时期的教育制度变革的重点包括以下几方面。

  第一,建立与社会主义市场经济体制相适应的教育管理体制。1993年,《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)指出,建立“与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。义务教育实行“分级办学、分级管理”的管理体制,将农村义务教育的责任落实到乡镇,有助于调动地方办学的积极性,增强基础教育发展的动力和活力。

  第二,多渠道筹措教育经费。1992年,十四大提出,在“各级政府要增加教育投入”的同时,“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学,改变国家包办教育的做法”。1993年《纲要》指出,“要逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”

  第三,公办学校转制改革。1994年,国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出,“鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方,也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式”。从1993年开始,我国一些省区开始开展不同形式的公立中小学转制试点,借助市场机制,兴办了一批转制学校,对特定历史时期多渠道筹措教育经费、改善学校办学条件、促进基础教育快速发展、扩大优质教育资源、满足人民群众多样化教育需求等,发挥了积极作用。

  (四)教育体制改革的持续:从效率走向公平(2003—2009年)

  自2003年起,随着“科学发展观”的提出,教育变革的重心也由对教育发展数量、规模、速度的追求转向了对教育公平的关注。

  第一,治理教育乱收费。1996年,国家教育委员会、国家计划委员会、财政部联合下发《普通高级中学收费管理暂行办法》,开始“健全收费管理的规章和制度”。此后,陆续通过《国家计委、财政部、教育部关于〈印发教育收费公示制度〉的通知》、《教育部、国家发展改革委、财政部〈关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法〉的意见》、国务院办公厅转发《国务院纠正行业不正之风办公室〈关于2001年纠风工作实施意见〉的通知》等一系列文件规定的具体措施,加大治理学校乱收费工作的力度。

  第二,清理规范公办转制学校。针对20世纪90年代由于法制不健全造成的公办中小学改制行为不规范、收费过高、公共教育资源流失等问题,2005年起,国家开始调整公办中小学办学体制改革政策,依法规范办学行为,颁布了《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、《国家发展改革委、教育部〈关于做好清理整顿改制学校收费准备工作〉的通知》等文件,全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准。同时,采取“有进有退”的策略,对现有改制学校进行全面调查、清理规范。所谓“进”,就是向前迈进一步,按照民办学校机制运行,与公办学校剥离。所谓“退”,就是恢复学校的公办属性。

  第三,积极推进义务教育均衡发展。在从效率走向公平的教育改革过程中,推进义务教育阶段学校均衡发展成为改革热点问题。2005年,教育部发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,要求贯彻落实“巩固、深化、提高、发展”的方针。2007年春,全国农村全部免除义务教育阶段学杂费;第二年秋季,全部免除城市义务教育学杂费。

  (五)教育体制机制改革的深化:从管理走向治理(2010年至今)

  2010年,《教育规划纲要》发布,提出“到2020年基本实现教育现代化”的战略目标和一系列改革措施,明确“均衡发展”是“义务教育的战略性任务”。党的十八大强调“均衡发展九年义务教育”,2016年国务院发布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,实现了向“统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展”转变,逐步建立农村义务教育经费保障机制,建立和完善了中央和地方分项目、按比例分担的保障义务教育均衡发展的公共财政体制,落实教育经费“三个增长”①,实施“两免一补”②政策。

  经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,中国社会的主要矛盾由改革开放之初的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”[5]转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[6]。在教育领域,这一新矛盾表现为人民群众接受优质教育的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾,中国教育进入 “深化教育领域综合改革”[7]、推进教育治理体系与治理能力现代化的新阶段。新时代教育制度变革的核心任务是,深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。[8]深化教育体制机制改革的目标是:到2020年,教育基础性制度体系基本建立,形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制,人民群众关心的教育热点难点问题进一步缓解,政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局更加完善,为发展具有中国特色、世界水平的现代教育提供制度支撑。[9]

  二、教育体制机制改革:寻求适度的张力与激发活力

  改革是生产关系、利益关系的调整。如果说改革开放前30年按照“效率优先”的原则着力推进经济建设,积累了大量的社会财富;那么,进一步改革面临的问题就是利益关系的重新调整,是对社会财富按“公平”原则进行再分配,以促进全社会的和谐持续发展。全面深化改革,就是要“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱”[10]。对于中国社会而言,改革开放的40年,是从恢复和重建社会秩序走向深化体制改革激发社会活力、从计划经济走向市场经济、从统一集中的统制形管理走向建构多方参与的治理体系的过程。教育制度变迁与创新,必然涉及集权与分权、计划与市场、政府与社会、政府与学校、学校与社会等一系列复杂关系,教育变革过程即是寻求多方关系的平衡与和谐,以便在维持理性秩序的同时,激发各方的激情与活力。

  (一)调适中央与地方的关系,促进教育体制改革的顶层设计与地方探索相结合

  自改革开放之初,教育体制改革的核心就是“更好地调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”,在政府教育管理过程中,核心是“调动各级政府办学的积极性”,改革的举措之一是“把发展基础教育的责任交给地方”。[11]但当教育管理权责下放到乡镇时,却产生了区域教育发展失衡问题。2001年,国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》,改变了历时15年以乡镇为主的农村义务教育管理体制,明确“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。省级统筹、以县为主的教育管理体制的建立与完善,成为深化教育体制改革、促进区域教育均衡发展的有益探索。

  在推进教育治理体系现代化建设的进程中,首先,“推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划”[12]。正如《关于深化教育体制机制改革的意见》所提出的,坚持顶层设计与基层探索相结合,既加强系统谋划,又尊重基层首创精神,充分调动地方和学校改革的积极性、主动性、创造性,及时将成功经验上升为制度和政策。[13]新时代教育制度变革的显著特征是加强顶层设计,诸如深化考试招生制度改革、现代职业教育体系建设、一流大学学科建设、一揽子修改教育法律等重大教育改革,均经国务院常务会议审议,再报中央全面深化改革领导小组会议和中央政治局会议审议,最后由国务院和相关部委全面推进、具体实施。2018年3月,为加强党中央对教育工作的集中统一领导,根据十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》,组建中央教育工作领导小组,作为党中央决策议事协调机构,其主要职责是,研究提出并组织实施在教育领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策,研究部署教育领域思想政治、意识形态工作,审议国家教育发展战略、中长期规划、教育重大政策和体制改革方案,协调解决教育工作重大问题等。这对于加强教育改革的顶层设计,有效处理中央和地方、全局与局部关系,增进改革的系统性、整体性、协同性,形成整体效应,具有重要意义。

  其次,随着我国教育改革进入“深水区”,许多地区和学校从实际出发,坚持问题导向,总结提炼出许多改革探索的新经验,一些被实践证明行之有效的改革经验,为国家层面的宏观决策提供了重要的实践支持。青岛市2014年起着力推进依法治校、建设现代学校制度的改革试验,梳理自主办学权利清单,全面下放给公办学校;在此基础上,2017年2月,市政府颁布《青岛市中小学校管理办法》,以地方法律规章的形式,规范了“校长可以按照规定提名、聘任副校长”、学校“自主招聘紧缺专业和高层次人才”、“自主设置内设机构,按照规定选任机构负责人”等学校办学自主权。近年来,上海作为全国率先启动教育综合改革的试点地区,在国家宏观教育改革的顶层设计指导下,积极探索,提出了许多新思路、新举措。2017年12月,市人大制定并通过了全国首部地方性高等教育法规《上海市高等教育促进条例》,将所取得的新成就、新经验,上升为教育法规,以法律的形式固化下来,为上海高等教育治理体系的现代化建设和高等教育的健康持续发展提供强有力的法治保障。[14]未来的教育改革,有关国家教育法律、教育制度、教育标准、教育战略规划等全局性改革与创新,需要由国家层面统筹规划、统一实施;有关涉及重点难点问题的教育改革,需要在局部试点基础上逐步推开,动态调整;有关区域和学校层面的改革,需充分发挥基层教育改革的积极性主动性,鼓励地方和学校大胆创新,勇于探索,进而形成顶层设计与基层探索、全面推进与重点突破、法治建设与改革创新相结合的教育制度变革与创新机制。

  (二)理顺府际关系,建立与完善政府统筹、府际协商的治理机制

  府际关系,指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系,以及不同地区的政府间关系。对于同一地区而言,主要涉及同级政府内设部门间的横向府际关系。在政府教育治理体系内部,除主管教育事务的教育行政部门以外,发展与改革委员会、组织、财政、人力资源与社会保障、编制、规划国土资源、住房城乡建设、科技、国有资产监督、经济信息化、税务等部门,均有自身的治理逻辑并负有相应的教育管理职责。但是,长期以来存在的部门间各自为政、多头行政局面,教育行政部门与其他政府职能部门之间屡屡发生的沟通不畅、相互扯皮推诿现象,对学校办学秩序造成严重影响。在改革实践过程中,一些地区尝试由教育行政部门统筹政府相关职能部门的教育管理活动。《上海市高等教育促进条例》提出,在市级层面,建立高等教育改革发展议事协调机制,审议高等教育改革发展的重大方针和政策,协调解决高等教育发展中的重大问题和重大事项;设立高等教育投入评估咨询委员会,对高等教育重大投入政策提出咨询和评估,对经费使用情况进行督导和检查。《青岛市中小学校管理办法》规定,有关部门开展与中小学校有关的评审、评比、评估、竞赛、检查等活动,应当于每年11月底前向教育行政部门提报次年计划,由教育行政部门编制目录并于次年年初向学校公布。这些实践探索,为深化政府教育治理体系改革、建立与完善政府统筹、府际协商的教育治理机制,积累了有益经验。

  (三)简政放权,放管服结合,重构新型政府与学校的关系

  1985年的《决定》提出,“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”,重新进行教育权力配置,使传统的教育行政法律关系发生了很大变化。此后,扩大学校办学自主权一直是教育改革的主线。2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》将“学校依法自主办学”作为“充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展”的教育治理格局的重要组成部分。学校自主办学权,源于政府的放权。对于政府而言,需要科学规划国家和区域教育事业发展的类型、规模与速度,使每一所学校都有科学合理的发展定位;需要建立健全系统化的教育标准体系,使学校在自主办学过程中有标准可依;需要通过清单管理,把该放给学校的权力下放给学校,使学校有权可用;需要加强事中事后监管,监督和保障学校依法用好办学权力;需要为学校合理配置教育资源、提供专业化的服务,使学校健康持续发展。

  (四)积极稳妥地发挥社会组织、市场参与教育的作用

  1992年10月,党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。[15]在此背景下,1993年2月《纲要》提出,“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针,加快步伐,改革包得过多、统得过死的体制,初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。政府与学校关系是传统教育治理关系的核心,1985年《决定》有关“坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”的表述,表明这一关系是教育体制改革中最重要的改革对象。但是,自从我国开始建立市场经济以后,这一关系发生了深刻变化,政府—学校关系演变成政府、学校与市场三者之间的关系。在政府教育投入严重不足的情况下,将市场机制引入教育领域的最初探索,一是“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学”[16],国家对社会团体和公民个人依法办学采取 “积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”[17]的方针,“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”;二是探索公办学校转制改革,在实践中出现了民办公助、公办民助、公办学校。在此后的发展过程中,民办教育在《民办教育促进法》的法律框架内,从“出资人可以从办学节余中取得合理回报”,发展到按营利性民办学校或非营利性学校分类管理的方式分类管理、分类发展。[18]相比之下,公立学校转制,因其发展过程中产生的公私不分、国有教育资产流失、损害教育的公益性等问题被叫停并加以清理、规范。

  随着我国市场经济的发展,在深化经济体制改革过程中,市场在资源配置中的作用由“基础性作用”转为“决定性作用”[19]。在推进以管办评分离、放管服结合为核心的治理体系现代化建设过程中,除参与办学外,社会组织正以其自身的专业化优势,以市场机制参与包括教育在内的公共事务,正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”;《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》强调,“创新提供公共教育服务方式,健全政府购买教育服务机制,在决策咨询、学校管理、提供义务教育和学前教育学位、师资培训、特殊人群服务、教育质量和办学绩效评价等领域推广政府购买服务,提高公共教育服务的质量和效率”,各种线上教育资源、相关体育艺术团体、教育管理公司、教育评估事务以及卫生、安全所等专业机构,正以其丰富的教育资源、专业化的服务资质,参与教育服务、支持、监督与评价等事务。

  (五)扩大学校依法自主办学权,激发学校教育活力

  “扩大学校的办学自主权”是1985年《决定》提出并延续至今的教育改革命题。随着教育改革的不断深化,我国学校领导体制不断发生变化。进一步加强和改善党对学校的领导,公办高等学校坚持和完善党委领导下的校长负责制,在中小学、民办学校充分发挥基层党组织的政治核心作用。[20]在推进教育治理体系与治理能力现代化进程中,尽管目前尚无一部《学校法》对学校办学过程中的责权利予以明确界定和规范,但是,为落实各级各类学校的法定办学自主权,可以通过学校章程的制定与完善,将学校的依法自主办学具体化为依章程自主办学,使学校自主办学有章可循;可以通过学校制度体系建设,制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作、学生组织、学生社团等方面的管理制度,建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等;进一步加强和改善党对学校的领导,完善普通中小学和中等职业学校校长负责制、高等学校党委领导下的校长负责制;坚持和完善普通中小学和中等职业学校校长负责制,建立由学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等参加的校务委员会,注重发挥校务委员会对学校章程、发展规划及年度工作报告、学校重大教育教学改革以及涉及学生、家长、社区工作重要事项的决策作用,完善民主决策程序;[21]加强校务委员会、高等学校理事会与学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、家长委员会等组织建设,完善学校内部治理结构,完善民主决策程序,依法保障广大教职工和学生参与学校民主管理和监督;完善校务公开制度,保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权;推动学校积极开展自我评价,完善学校内部质量保障体系和机制,引入第三方社会组织的专业评价,建立科学、规范、公正的教育监督、监测与评价制度;完善学校法律救济制度,维护学校、师生合法权益。一系列教育制度建设的改革措施,正促进保障学校自主发展、特色发展、可持续发展的良性机制逐步形成。近年来,全国各地逐步推开扩大中小学办学自主权的改革试验,涉及校长负责制、办学模式、资源配置、人事管理、合作办学等诸多方面。例如,山东省2014年出台实施《关于推进基础教育综合改革的意见》,试点取消学校和校长行政级别,分步推进中小学校长职级制改革,积极探索与校长职级制相适应的职级管理办法,建立促进校长专业发展、保障教育家办学的管理制度。

  学校是一个生态系统,作为外部环境的教育管理体制与管理机制,影响和制约着学校活力;学校活力也取决于学校内部自组织机制的建立与完善。学校活力表现为学校领导与广大教职员工共同拥有的育人价值追求、教育理想、责任与使命,表现为学校制度与运行机制激发、促进与保障学校内部组织与个体充分发挥其积极性与创造性,表现为学生在教师引导、帮助下在学校及师生共同设计的各种学习与活动中的主动学习、自主学习、自主发展。

  三、完善教育体制改革的法治保障机制

  教育制度是合理配置各种教育利益主体关系的保障,改革是社会规制(social regulation)形成过程的组成部分;[22]教育制度的变迁与创新,客观上需要教育法治予以保障和促进。从根本上讲,改革开放40年的教育制度变迁过程,也是我国教育改革不断法治化的过程。

  1980年,第一部教育法规《中华人民共和国学位条例》出台,我国走上教育法治建设的轨道。此后,《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》相继出台。1995年3月,《中华人民共和国教育法》的颁布标志着我国教育法治建设向着综合法治的阶段过渡。进入21世纪以来,《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》及一大批行政法规和地方性法规相继出台,基本形成了我国法律体系的框架,教育立法进入全面、系统的阶段。在教育立法进程中,1993年的《纲要》提出,“争取到本世纪末,初步建立起教育法律、法规体系的框架”;2010年的《教育规划纲要》提出,“按照全面实施依法治国基本方略的要求,加快教育法制建设进程,完善中国特色社会主义教育法律法规”的要求,以及“修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法,制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”的“六修五立”具体任务。相关教育法律、规章的出台与修订,为推进教育事业有法可依、依法治教发挥了重要作用。在中国社会步入中国特色社会主义新时代的今天,各种教育利益主体之间的矛盾与法律关系日益复杂,不同教育主体间的适度张力,只能通过教育法律关系来调适,因此,面对教育改革需要回应国家发展重大需求、回应人民群众公平而有质量的教育需求的艰巨任务,教育立法、修法、执法工作仍任重道远。

  (一)进一步完善教育法律体系

  在教育立法、修法过程中,需要坚持教育事权法治化方向,厘定各级政府治理的法定边界,理清教育行政管理职责,完善教育行政组织和行政程序法律制度,实现机构、职能、权限、程序、责任法定化,从源头上解决教育治理过程中存在的政府“缺位”、“越位”和“错位”问题;完善不同层级政府教育事权法律制度,强化国家层面宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级统筹推进区域内基本公共教育服务均等化职责,强化市县层面的执行职责,确保各项法定职责落到基层、落到实处;深入推进“放管服”改革,根据“法定职责必须为、法无授权不可为”原则,建立与完善厘定不同教育利益主体权责关系的教育权力清单、责任清单、负面清单制度;[23]加强国家教育标准体系的顶层设计,建立健全学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、语言文字等具有国际视野、中国特色的系统化教育标准体系,保障各级各类学校自主办学于法有据。

  (二)进一步完善教育法律法规执法体系

  首先,建立与完善教育监管制度。在加强教育事务的事中事后监管过程中,通过建立健全教育法律规章,规范教育行政权力行使程序与教育行政审批流程,创新规范精简高效的教育行政管理方式,改进和提升教育管理服务水平;加大教育行政执法力度,依法运用行政指导、行政处罚、行政强制等手段和相应的法律程序,监督学校办学行为,依法纠正相关违法、违规行为;强化学校依法办学意识,开展依法治校示范学校创建活动,健全各级各类学校依法治校的评价指标体系与评价机制。其次,完善教育政务、校务公开制度与社会报告制度,及时、准确地公开教育行政、办学信息,保证政府相关部门、教职工、学生、家长、社会组织、公众对教育行政以及学校办学过程中的重大事项、重要制度的知情权,重点公开教育经费收支、招生就业、基本建设招投标、培养目标与课程设置、教育教学安排等信息;相关教育资源配置、干部选拔任用、专业技术职务评聘、岗位聘用、学术评价和各种评优、选拔活动,则需按照公平、公开、公正的原则,保障过程与结果的公开透明,接受利益相关者的监督。

  (三)建立健全教育治理监督、评价与问责制度

  首先,建立与完善教育行政权力运行制约和监督制度,加强对政府和教育行政部门的监督及监察、审计等专门监督,形成包括党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督一体化监督体系;逐步建立健全教育行政绩效评估制度,以公平、公开、公正的评估标准与评估指标重点评估教育行政履职、行政效率、行政效益、行政成本等,开展评估,以适当方式向社会公开评估过程和评估结果。其次,建立与完善学校多元评价制度,建立基于学生健康成长的区域教育质量综合评价制度、基于校长专业发展的校长评价制度、底线管理与特色发展相结合的学校办学评价制度,以及学校满意度调查与评价制度。改革教育评估模式,推进政府购买服务,委托第三方专业评估组织,对政府教育行政绩效、学校办学水平、校长办学业绩、学生体质和课业负担等,开展客观、独立、公正、全面、深入的专业评估。另外,建立与完善教育问责制度,将教育监测、评估结果作为评价政府及其主要负责人教育行政工作业绩、学校校长办学业绩的重要参考,对不履行或者拖延履行法定教育职责的、超越或者滥用教育行政职权的、违反法定教育行政程序造成不良后果的,依法追究相应责任;建立基于清单管理与政务公开、财务公开制度相结合、基于学校章程的责任倒查制度。

  四、结束语

  改革开放以来的教育改革,是教育体制机制改革不断深化的过程,也是中国特色社会主义教育制度体系不断完善的过程,是一个以教育政策和规章推进点状改革到以法律规范教育秩序、推进教育制度建设与完善的过程,一个探索教育权力与利益合理博弈与配置的过程,更是一个重建教育秩序进而力图突破规制、以法治赋权、推进协商共治、激发教育利益主体活力的过程,一个从规制走向赋能的过程。新时代教育体制机制改革的主要任务是,建构与完善“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局”,从而使教育“充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展”。正如教育部长陈宝生所言,?教育体制“四梁八柱”的改革方案基本建立,教育改革进入“全面施工内部装修”阶段;今后教育发展的任务是进一步促进教育均衡发展,解决好不平衡不充分的问题,满足人民日益增长的享受更公平更高质量教育的需求。[24]

  40年来的教育制度变革是以制度化学校教育为基础的教育变革,制度化、体系化、规范化的学校教育系统及其功能发生革命性变化,必然呼唤全新的教育制度与教育治理机制服务、保障和促进教育的改革与发展。

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  参考文献:

  [1][4] 邓小平文选(第2卷)[M]. 北京:人民出版社,1983. 40、41.

  [2] 邓小平文选(第3卷)[M]. 北京:人民出版社,1993. 35 .

  [3] 邓小平论教育[M]. 北京:人民教育出版社,1995. 123.

  [5] 中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议[EB/OL]. http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71588/4854598. html.

  [6][10][19] 习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报,2017-10-28.

  [7] 胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]. http://www.gov.cn/ldhd/2012-11/17/content_2268826.htm.

  [8] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报,2013-11-16.

  [9][13] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》[N]. 人民日报,2017-09-25.

  [11] 中共中央关于教育体制改革的决定[J]. 中华人民共和国国务院公报,1985,(15).

  [12] 习近平谈治国理政[M]. 北京:外文出版社,2014. 68.

  [14] 范国睿. 为上海高等教育治理现代化提供法律保障[N]. 文汇报,2018-03-16.

  [15][16] 江泽民.加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告[EB/OL]. http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html.

  [17] 中共中央、国务院关于印发《中国教育改革和发展纲要》的通知[J]. 中华人民共和国国务院公报,1993,(4).

  [18] 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定[J]. 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2016,(6).

  [20] 中共中央办公厅关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/15/content_2765833.htm.

  [21] 教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见[EB/OL]. http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201505/186927.html.

  [22] Popkewitz,Thomas S. A Political Sociology of Educational Reform: Power/Knowledge in Teaching, Teacher Education, and Research[M]. New York: Teachers College Press, 1991. 2.

  [23] 张力. 教育领域应引入清单管理[J]. 教育法治,2017,(1).

  [24] 蔡继乐. 教育改革进入“全面施工内部装修”阶段[N].中国教育报,2017-10-20.

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  * 本文系国家社科基金教育学重大课题“我国教育治理体系和治理能力现代化战略研究”(课题批准号:VGA160003)的研究成果。

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  ① 义务教育经费投入“三个增长”,即国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。 参见:《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、《中华人民共和国义务教育法》。

  ② “两免一补”,免除义务教育阶段学杂费,对家庭经济困难学生免费提供教科书和补助寄宿生生活费。

               The Historical and Logical Analysis of the Education System and

           Mechanism Reform in the Past 40 Years of Reform and Opening up in China

                               Fan Guorui & Sun Wenze

  Abstract: In the past 40 years of reform and opening-up, the reform of the education institution have experienced five different stages of development, including the restoration and reconstruction of the education system, the beginning period of the reform of the educational system, the exploration of the reform of the education system, the continuity of the reform of the education system, and the deepening of the reform of education system mechanism. In the process of development, the education institution change is represented by the game of rights and interests in education among the central and local government, the different departments in the government, the government and the school, the government and the market/social organization, and the school leader, the teacher and the parents. This is a process of reforming the order of education and trying to break the rules, to empower by the rule of law, to promote consultation, and to seek the appropriate tension between the different stakeholders and to stimulate its vitality, a process from regulation to empower. But the adjustment of this tension and the stimulation of vitality need to be realized within the framework of the rule of law.

  Key words: the 40 years of reform and opening up, the reform of education system and mechanism, education governance

  Authors: Fan Guorui, Director of Institute of Education Governance, professor and doctoral supervisor of Faculty of Education, and researcher of Institute of Basic Education Reform and Development, East China Normal University; Sun Wenze, doctoral student of Department of Education, East China Normal University (Shanghai 200062)