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史亚娟:义务教育学校布局调整应走出哪些误区

【浏览字体: 】      发布时间:2020-01-13      来源:中国教育科学研究院

  

  随着城镇化进程的加快、人口的大规模流动、学龄人口的减少以及人民群众对优质教育的追求,合理布局中小学校,已经成为保障适龄儿童少年入学机会、推动义务教育事业健康发展的一项重要工作。但是各地在实施学校布局调整过程中,仍存在一些认识上的误区,影响了布局调整工作的开展和义务教育资源的合理配置。

  城镇学校也面临布局调整

  误区:认为学校布局调整就是教学点或学校的撤并。

  理由:1998年教育部出台《关于认真做好两基验收后巩固提高工作的若干意见》,提出遵循方便学生就近入学和充分利用教育资源,提高办学规模、效益原则,合理调整中小学校布局。之后,国家陆续出台一些与中小学布局调整相关的文件,主要就是为了解决农村学校布局散、规模小、质量低、效率低下等突出问题,政策执行的主要方式是在农村撤点并校。

  据全国教育事业统计数据,1998—2017年全国义务教育学校数从68.36万所减少到22.57万所,减少了66.99%,其中乡村学校减少42.46万所,占减少学校总数的92.71%。教学点数从19.96万个减少到10.30万个,减少48.39%,其中乡村教学点减少8.87万个,占减少教学点总数的91.79%。这充分说明,撤点并校的主战场在乡村。随着撤点并校的进行,学生上学距离变远,辍学率上升、交通安全隐患增加、亲情缺失、寄宿条件差、家庭经济负担增加、被撤并学校校舍闲置等问题随之而来,引起社会普遍关注。这些使得很多人误认为学校布局调整就是撤点并校。

  在乡村学校大规模撤并的同时,随着城镇化的推进,大量人口从农村涌入城镇,我国城镇化率从1995年的29.04%提高到2018年的59.58%,提高了30.54个百分点,全国流动人口从2000年的1.21亿增加到2017年的2.44亿。城镇义务教育学校在校生数占比从1998年的35.21%提高到2017年的76.48%。城镇学龄人口的大量增加使得城镇学校也面临布局调整,主要表现形式为学校的新建和改扩建。部分地区由于新建、改扩建学校的速度不及学龄人口增加的速度,导致学位紧张,出现了大班额、大校额。还有一些新建学校教室充足,却由于教师编制不足只能压缩教学班数。在一些外来务工人员随迁子女较多的地区,甚至出现了临时性的板房学校。部分地区出现随迁子女入学门槛高、程序烦琐,大量随迁子女只能在条件相对较差的民办学校上学等隐性教育机会不平等情况。这些也是布局调整中应充分关注的问题。

  学校布局调整可通过管理改革实现

  误区:认为学校布局调整就是通过学校空间布局的改变来实现。

  正解:布局调整顾名思义就是对学校空间布局的改变,包括学校的撤并和学校的新建、改扩建等。从某种意义上说,学校布局调整就是教育资源的重新分配,目的是为了促进教育公平,提高教育质量。因此,学校的布局调整并不是只有通过改变学校空间布局才能实现,也可以通过改革学校管理体制、优化教育资源的配置来实现。布局调整可以优化教育资源配置,而优化教育资源配置也可以改善学校布局。

  由于人口流动以及对优质教育的追求,在农村校空壳化被撤并,而城镇校则人满为患大班额,优质校学生爆满,而薄弱校资源闲置。城镇挤的问题可以通过进行布局调整,新建和改扩建学校来解决。但是对于土地资源紧张或随迁子女流入较多的地区,单纯地通过新建、改扩建学校来满足新增学位的需求有一定难度,并且可能造成教育资源浪费。需要在用好增量的同时盘活存量,通过优化教育资源配置,引导生源合理流动,达到调整学校布局的目的。通过推进学校标准化建设,实施集团化、学区化、联盟式管理,通过优质与薄弱学校间、城乡学校间的结对帮扶等扩大优质教育资源的覆盖面。实行县域内教师定期流动,特别是骨干教师轮岗交流,提高薄弱校的教育质量,办好老百姓家门口的每一所学校,可以减缓农村孩子为了追逐优质教育而到城镇读书的趋势。已经择校到城镇就读的农村学生也可能回流,可以减少城镇家长试图为了让孩子就读名校而择校、购买学区房的情况。同时提高了农村学校和原来城镇薄弱学校的教育资源的利用率,节约了大量新建、改扩建学校经费,满足了家长既让孩子有学上、又让孩子上好学的需求。

  着眼质量重新思考布局调整政策

  误区:认为小规模学校的撤并必然会带来上学远、辍学等系列问题,原因主要是,基于撤点并校,会引发上学远、学生辍学、寄宿条件差等系列问题的认识。

  矫正:随着新农村建设的推进和农村教育事业的发展,学校布局调整政策实施的环境发生了很大变化,应本着提高教育质量、促进学生全面发展的原则,重新思考布局调整政策。

  首先,全国农村公路交通情况显著改善。截至2018年年底,全国通硬化路的乡镇和建制村分别达到99.64%99.47%,建制村通客车率达96.5%,逐步形成了遍布农村、连接城乡的公路交通网络。

  其次,农村寄宿制学校的生活条件明显改善。随着义务教育学校标准化建设的推进和“全面改薄”项目的实施,寄宿制学校的宿舍、食堂、厕所等生活设施逐步完善,能够吃得好、住得暖,学校也为学生组织了文艺、体育、读书等课外活动。对于部分祖辈年迈的小学高年级和初中留守儿童少年来说,寄宿可以为他们提供更好的学习和生活环境。

  再其次,家长对孩子教育的要求从有学上变成了上好学。在乡村小规模学校,小学科课程常常开不齐,而城镇学校已经普遍开设的校本课程、广泛开展的社团和兴趣小组活动等,由于人少条件差也开展不起来。积极的同伴交往能帮助学生形成健全人格,学会社会交往规则与技巧,集体活动能帮助学生学会团结协作、责任担当、沟通分享。学校规模过小,如果管理不到位,会影响学生全面发展。

  最后,义务教育已经从基本均衡逐步走向优质均衡,全面提高教育质量是必然选择。提高乡村学校教育质量教师是关键,如何让乡村教师下得去、留得住、教得好,是长期以来困扰教育行政部门的难题。很多小规模学校教师工作量大、专业发展机会少、队伍老龄化,教育质量很难得到保障。这些学生在小学高年级转入中心校或城镇小学以后,很容易因为学习成绩差而产生厌学心理,导致辍学风险大增。与因上学远而辍学相比,这样的辍学风险具有隐蔽性、延迟性,往往是被忽视的。

  教育空间结构随经济空间变化调整

  误区:我国实行“以县为主”的义务教育管理体制,学校布局调整规划也往往由县级教育行政部门主导,学校布局调整就是县级教育行政部门的工作。

  现实:除教育部门外,学校布局调整与发改、住建、自然资源、城乡规划、编办机构、公安、交通运输等多个部门密切相关,缺乏部门间的协调配合,往往导致不同部门的政策前后不一、对接困难、互相掣肘等,使规划执行困难。

  当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,不同的区域在经济发展中,通过人才、技术、土地、资本、能源等资源共享,实现优势互补和区域经济协同发展。很多大中型城市所辖县区有不同的功能定位,规划为以农业为主、以制造业为主和以服务业为主的县,各自未来人口密度会有很大差异,对教育资源的需求也明显不同,教育的空间结构应随经济空间结构的调整而调整。

  学校布局调整是城镇化的必然结果,是人口自然减少的客观要求,也是提高教育质量的必然选择,因此学校布局调整是一项长期的工作,需要长远、系统、科学的规划,不应当作一项短期的政策,限时完成。应由市级人民政府组织相关部门共同制定统一的市域各级各类教育学校布局规划,统筹分配教育资源。跨地市的区域经济发展城市群在制定相关发展规划时,也应把教育布局规划纳入其中。

  (原载20191219日《中国教育报》。作者史亚娟,系中国教育科学研究院教育督导评估研究所副研究员)